社会转型中的乡村问题与治理困境0木瓜

社会转型中的乡村问题与治理困境

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。中国是农耕文明源远流长的农业大国，农业、农村、农民是立国之本、强国之基、富国之源，虽然目前各地新型城镇化建设正如火如荼，但城镇化或城乡一体化不是城乡同样化，更不是“去农村化”。乡村治理依然是国家治理体系的基础。

一、社会转型中的乡村问题

中国的社会转型，是指从传统社会向现代社会变迁的过程。2000年前后，中国农村发生了“五千年未有之大变局”。大变局既给中国乡村带来了巨大发展机遇，也带来了复杂的经济社会矛盾和问题。

1．（1）农村基层政权功能弱化。随着市场导向的经济改革的推进，传统农村的政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制，很快被市场化的经济改革瓦解，农村社会出现了“权力真空”。税费改革后，由于堵截、规范乡村收入的同时并没有开启正常的、合理的应得收入渠道，乡村收益被严重挤压，农村基层政权的功能无奈全面收缩。

（2）基层组织执政能力削弱。由于村级财政日益紧张，不少村成为经济“空壳村”，村干部收入不稳定、标准低，吸引力下降，不仅不能吸引有文化、素质高的年轻人参与村民自治的干部竞选，而且连在职的素质相对较高的村干部也在外部利益的驱动下，纷纷离职，村干部老龄化、低素质化的趋势严重，影响了农村自治组织的权威性和功能发挥。还有的村庄因为缺少资源优势，没有集体积累，村干部权威丧失，村组织变得消极、无为，甚至陷入了瘫痪状态。

（3）农村基层人才资源空缺。随着我国城镇化率的迅速提高，农村大量劳动力，尤其是有知识的年轻劳动力向城市单向流动，留守农村的大多是病弱老少，造成全国多数农村技术人才严重缺乏，掌握现代农业新技术的高层次人才更是凤毛麟角。而且，农村人才结构也不合理，大多集中在种植业、养殖业等传统农业上，农村急需的第三产业，如科技服务、技术信息咨询、农产品加工等现代农业人才严重不足，农村经济发展和社会治理缺少中坚力量。

（4）乡村组织的行为能力下降。小农的社会化改变了乡村的社会结构和社会心理，这些变化改变了乡村治理的经济基础、社会基础，导致乡村治理资源、治理手段减少，治理能力减弱。比如，村庄自然秩序的不断消解，村庄认同的日益下降，乡村纠纷调解支持系统进一步瓦解。曾经的低成本、高效益的农村调解机制，正日益失去功效，许多地方的乡村纠纷处理主要不是依靠体制权威，而是靠家族的影响力、威慑力，甚至是黑恶暴力。

2．（1）农村公共物品供给缺位。农业市场化以来，尤其是取消农业税后，农村治理的双边、多元、间接及依据法律或契约治理的特点，使得乡镇政府作为农村基础设施供给主体的角色淡化。基层政府自主性财源的不断压缩，农村公共物品供给面临更加严峻的经费缺口，供给不足、缺位现象严重。

（2）基础设施投入不足。农村税费改革后，制度外筹资方式受到强有力地限制，农村基础公共设施失去了重要的资金来源，多数农村往往采用“一事一议”的办法解决，由于公众意愿很难整合，“一事一议”操作难度非常大，加之有上限规制，根本无法弥补巨大支出缺口，许多乡村组织的正常运转难以为继，抽出大块资金投入农村基础设施建设几近不可能。

（3）公益事业难以保证。税费改革后，由于乡村公共事业建设并没有正常纳入政府财政支出，相当一部分村庄缺少集体积累，普遍陷入财力困境，公益事业方面的支出首当其冲被削减。农村卫生防疫、环境治理、民兵训练、报刊订阅以及文体娱乐设施装备、活动开展等方面，多数村庄也只能为应付上级检查，定期做做表面文章而已。

（4）文化生活单调低俗。由于经济意识的增强，大量的农村居民更加关注经济投资和经济收益，不注重智力投资和文化消费，劳作之余的消遣活动多为走亲访友、喝酒、打牌、串门、闲聊、赌博，乡村文化趋向单一、低俗。健康向上，传递正能量，宣传社会主义核心价值观的文化生活越来越少。有的村庄宗族势力复兴，邪教、迷信活动趁机滋生蔓延，给农村社会的政治、经济及精神文明建设带来负面影响，妨碍了乡村治理。

3．（1）农民阶层分化差距扩大。在城镇化背景下，传统封闭和静态的乡村正在走向开放和流动，农民开始寻求新的生存与发展空间，农业经济开始走向商品化和市场化，各种非农产业大量兴起，农村产业结构和劳动力就业结构发生重大变化。经济层面的分化带来社会结构的分化，内部分层加速，社会关系日渐复杂化，贫富差距出现扩大趋势。

（2）村民阶层分化愈演愈烈。改革开放以来，随着农民经济自主权的获得，农村中逐渐开始了主要以财富、权力和知识为标志的阶层分化：农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、个体工商户、养殖专业户阶层、农村管理者阶层及闲散人员阶层等。村民各阶层利益表达、权利诉求不同，乡村治理难度加大。

（3）村民贫富分化现象加剧。市场经济体制的建立，各地村庄和不同农户经济社会发展的不平衡，农民阶层分化的加剧，导致了村民间的贫富分化现象，农村中出现了贫弱阶层。贫富分化虽是农村市场化发展难以避免的现象，但贫富差距过大会加剧乡村结构性矛盾与冲突，给社会带来诸多不稳定因素。因此，乡村治理不仅要继续激励农村经济市场化的效率递进，还要有整体、长远眼光和多角度、多层次的机制设计。

（4）城乡边缘性群体应运而生。由于乡村经济和社会变迁，在城市文明的拉力与乡村社会内部的推力作用下，农民群体中渐渐分化出了一个边缘性的群体，群体成员在城乡之间流动，以从事非农产业为主，大部分时间生活在城镇，但由于种种限制而不能在城镇扎根，仍然与乡村保持着经济和情感联系；他们接受了现代观念和城市文明的熏陶，同时又对乡土文化难以割舍。这个群体的独特性，使得乡村治理必须要具有开放的思路和城镇化的视野。

二、传统治理模式的困境

1982年《宪法》公布后，我国乡村治理步入“乡政村治”时期。“乡政村治”模式，是一种放权型的“一元二体”治理模式，促进了农村民主政治和社会生产力的发展，是乡村治理模式的巨大进步。但随着我国经济社会的转型，各地“乡政村治”模式的运行表现出滞后性，不同程度地陷入了治理困境。

1．治理形式与治理理念错位

随着农村社会的开放和流动性加速，传统村民逐渐向现代公民过渡，其政治诉求、利益诉求和参与诉求不断增强，传统治理形式与村民的现代理念出现了不协调。村民公民思想观念的萌生、成熟，将原来的治理基础打破，当现在的治理方式不足以填补过去治理模式出现的空白时，公民观念与传统治理模式便会产生冲突；村民公民思想观念的萌生，思维方式、价值理念的转变，使其拥有了自觉参与治理的诉求，与传统的“管控”理念发生冲突，加上经济社会的发展，以“管控”为主的传统治理模式不再适用。

我国《村民委员会组织法》规定，村民委员会是自治组织，其主要职能是自我管理、自我教育、自我服务、自我完善，但在现行体制下，处于国家政权体系末端的乡镇政府仍把村委会被看作自己的“腿”，村干部依然充当政府的代理人，村民自治和民主管理遂流于形式。村民的意见难以表达，甚至无法保障自己的权利，一旦当利益受到侵犯，就可能采取非制度化、非正常途径来表达利益诉求，从而激化社会矛盾。

2．单一主体与多元事务冲突

随着村民群体通过外出务工、承包经营等方式谋生的渠道增多，原本单纯靠农业收入为主的谋生模式逐渐淡化，而从事职业、经营方式的不同，也使得村民身份日益多元化。在利益、身份多元化结构拉动下，村庄格局、面貌与社会关系都发生了改变。村民群体的多样性和村民身份的多重性，主要表现为村民的需求日益多元，单一的村庄组织已无法满足多元的村民需求。

当前，基层政府仍然是农村基层治理的绝对主体，当政府职能从“全能化”转变为“有限性”后，“有所为有所不为”成为政府基层治理实践的行为准则。在此背景下，政府掌握的公共资源有限，管理的内容与范围亦不能涵盖农村社会的方方面面。在政府无法独立承担乡村治理重任的情况下，就需要组织性、群体性和个体性等多元化主体，互动、协商，共同参与乡村治理。

3．僵化体制与开放格局断裂

随着城镇化建设和经济发展的进程加快，农村经济与社会发展与外部环境紧紧相连，村民对外依存度增强，对内关注度降低。由于乡村治理架构刚性缓变、转型滞后，治理体制僵硬固化、效用递减，乡村治理容易弱化、失范甚至失控。

当前，不少地区农村的治理体制仍属“强政府、弱社会”的静态体制，这种机制直接指向对个体和组织的监管与控制。农村社会市场化与流动性的日益增强，导致了多样化需求与僵化体制间的摩擦、断裂。在衣食住行等基本生活需求获得保障与满足后，追求自身发展，谋求权益维护等便成为农民新的需求，农民期望能够在城乡之间自由迁徙，期望自己能够拥有足够的表达权、参与权、知情权与监督权，乡村治理的能力和手段亟须改进与升级。

4．利益分配与阶层分化脱节

随着社会转型和经济发展，乡村的收益来源日益多元、多样化，由于利益群体的分化和相互博弈，原来的利益和资源的分配原则、分配规则遇到了挑战，传统治理模式下的分配体制渐渐不再适用，许多村庄出现了治理迟滞、分配失衡的状况。

村民分化与利益分割，需要新的公开公平机制。虽然多数农村普遍推行了村务公开制度，但在一些村庄，群众的参与程度不够，村务公开不及时、不透明，重大村务活动缺少监督或监督不到位，村干部权力过大、贪占现象严重，村庄内部矛盾加深，村民不满情绪难以缓解，集体上访、越级上访时有发生。

总之，20世纪70年代末以来，国家整体性改革开放战略的实施使农村开始了市场化的发展进程，我国农村进入了经济社会的转型加速期。农村经济多元化、利益多元化、社会多元化已成必然之势，农村政治结构、经济结构、社会结构正经历着深刻变革，乡村治理的经济基础、政治基础、社会基础及思想基础都发生了显着改变，治理模式亟须转型。

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